刘胜军
尽管依照宪法，全国人大是最高国家权力机关，但始终难以摆脱橡皮图章的尴尬。例如，2008年11月出台的“四万亿计划”事后备受争议，而事前并未经过全国人大的审议程序。同样是在2008年金融危机之后，中国邻国越南的国会则否决了总理提出的高铁计划。虽然1992年全国人大曾经审议通过三峡工程，但这样的审议在此后变得极为罕见。
作为十八届三中全会之后的首次两会，2014年的两会应该如何落实改革？能否开出新意？
十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）中，这样阐述人大制度的改革，“健全立法起草、论证、协调、审议机制，提高立法质量，防止地方保护和部门利益法制化。健全‘一府两院’由人大产生、对人大负责、受人大监督制度。健全人大讨论、决定重大事项制度，各级政府重大决策出台前向本级人大报告。加强人大预算决算审查监督、国有资产监督职能。落实税收法定原则。加强人大常委会同人大代表的联系，充分发挥代表作用。通过建立健全代表联络机构、网络平台等形式密切代表同人民群众联系。完善人大工作机制，通过座谈、听证、评估、公布法律草案等扩大公民有序参与立法途径，通过询问、质询、特定问题调查、备案审查等积极回应社会关切。”
仔细剖析这段改革内容，其中含金量很高，涉及落实人大权力、提高人大会议的透明度、改善人大代表的代表性等实质性问题。如果真能兑现这些改革，人大的地位将有一个飞跃。当然，如同中国所有领域的改革一样，关键还是要看何时兑现、兑现多少。
笔者以为，如要展现改革诚意，完全可以利用2014年两会做出一些渐进式的制度创新，从而为《决定》的落实开一个好头：
1. 《政府工作报告》审议
每年的两会，《政府工作报告》的审议是耗时最多的环节。以往的审议体现主要体现为：对报告做了xx处修改。这样的过场显然难以产生真正的考核压力。
一个改善的办法是要明确告知公众，究竟进行了哪些具体的修改。这样一来，公众就可以了解代表们有哪些不满。
2. 财政预算审议
长期以来，财政民主被很多学者寄希望为改革突破口。财政民主的核心是透明、制衡。尽管财政预算需要提交人大审议，但人大代表对不透明的预算根本就无法认真审议。预算详细的披露，是审批的必要条件。但现在政府预算非常之粗。预算的科目：类、款、项、目，很多信息只披露到“款”，根本无法实行监督。
上海人大代表李迅雷曾吐槽说：“每年两会，代表所在讨论区内一般会堆砌近一米高的各政府办事机构的财政预决算报告。本人五年观察下来，几乎很少代表看（这对不起纳税人呀）。其实，真的看了，也是云里雾里：披露过粗，不细化的账目如何谈监督？”
魔鬼藏在细节之中，阳光是最好的防腐剂。只有详尽披露预算，才能堵住三公消费的黑洞，遏制腐败。
3. 收回税收立法权
上世纪80年代，由于改革开放进展比较快，修法来不及，人大就把立法权力下放给国务院。这毕竟是特殊时期的安排，如今已是非常不合时宜。我们必须认识到，有些立法的目的就是要规制政府部门的权力（例如预算法），因此不能让行政部门主导立法。在全国人大的立法权中，最为重要的当数税收立法权。
“未经纳税人同意不得征税”，这是现代民主的一项关键原则。《决定》提出，“落实税收法定原则……加快房地产税立法并适时推进改革”。全国人大应该依据这一改革内容，叫停重庆、上海的房产税试点，藉此重申人大在征税权方面的主导地位。
4. 问责政府高官
依据宪法，全国人大拥有对部长等政府高官的任免权。但除了因为犯罪被判刑的官员外，人大从未行使过罢免权。这是导致官员缺乏责任感的机制原因。眼下，食品安全、环境污染、腐败等威胁人民生命安全的问题相当突出，全国人大应顺应民众诉求，严厉问责部长，理直气壮行使宪法赋予的权力。
在这方面，越南国会的做法值得借鉴。2012年11月，越南国会通过法案，每年对选举产生或国会任命的政府高官举行信任投票，“高度信任”、“信任”和“低度信任”三个选项中，如果官员“低度信任”票数超过三分之二，或连续两年超过二分之一，国会执行不信任投票。不信任投票又分两个选项，包括“信任”与“不信任”，“不信任”票数超过二分之一的官员必须立刻下台，或由国会解职。
5. 推动会议形式创新
大代表对谁负责？从理论上讲，要对选民负责。但在现行的推选机制下，人大代表与选民根本没有“真正的”互动。解决这个脱节问题，提高会议透明度是关键。尽管现在的讨论过程有官方媒体报道，但难逃盆景之嫌。
如果能允许各类媒体自己旁听和播报人大代表讨论的过程，将带来两个方面的好处：第一，公众有机会了解代表们讨论的过程、分歧；第二，公众可以从中了解哪些代表是合格的、哪些是滥竽充数的。如此一来，会议讨论的质量将大大提高。有必要提醒一下人大代表：《宪法》第七十五条规定“全国人民代表大会代表在全国人民代表大会各种会议上的发言和表决，不受法律追究”。
6. 改善人大代表的质量
在此次两会之前，一个引人注目的事件是湖南衡阳人大贿选案：省级人大代表每张选票均价20万元，当选代表人均成本200万元。行贿当选省人大代表56人，民营企业家占逾半数。除了花钱买来的代表之外，还有两个问题长期为人诟病：一是有不少代表抱着进京旅游、与领导合影留念的心态参会。比如，广东省韶关市民营企业家朱思宜通过贿赂原广东省人大常委会联工委副主任杨成勇等人，成功当选十一届全国人大代表。他将与若干党和国家领导人的合影，放置于自己办公室中。
二是有不少代表以投赞成票为荣。“千年代表”申纪兰的话最有典型性：“……能得到养老保险金，只有社会主义国家才能做到这一点。以前我早上五点起来挑水喝，现在有了自来水。有个老人和我说：没想到家里还能有泉水出来。大家都流着眼泪感谢党。”这个连党代会和人代会都分不清楚的老人，怎么可能理解人大代表的权利和责任呢？
显然，中国必须改变人大代表的选举机制，杜绝腐败和走过场。此外，《决定》也提出，“通过建立健全代表联络机构、网络平台等形式密切代表同人民群众联系”。这是一个具有可操作性的建议，每个人大代表开通微博应该是很容易做到的事情。
十八届三中全会提出，改革要在2020年取得决定性成果。如果新一届领导能够大胆推动“两会”的制度创新，将从机制上为改革突破阻力落到实处创造可能。人大制度的创新，是《决定》的明确要求；“让人大硬起来”，也是落实宪法的关键步骤。中国重启改革，应从2014年两会开始。
本文作者刘胜军系中欧陆家嘴国际金融研究院执行副院长、著有《下一个十年》。文中所述仅代表他的个人观点。
中
国一年一度的“两会”召开在即。尽管依照宪法，全国人大是最高国家权力机关，但始终难以摆脱橡皮图章的尴尬。例如，2008年11月出台的“四万亿计划”事后备受争议，而事前并未经过全国人大的审议程序。同样是在2008年金融危机之后，中国邻国越南的国会则否决了总理提出的高铁计划。虽然1992年全国人大曾经审议通过三峡工程，但这样的审议在此后变得极为罕见。
作为十八届三中全会之后的首次两会，2014年的两会应该如何落实改革？能否开出新意？
十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）中，这样阐述人大制度的改革，“健全立法起草、论证、协调、审议机制，提高立法质量，防止地方保护和部门利益法制化。健全‘一府两院’由人大产生、对人大负责、受人大监督制度。健全人大讨论、决定重大事项制度，各级政府重大决策出台前向本级人大报告。加强人大预算决算审查监督、国有资产监督职能。落实税收法定原则。加强人大常委会同人大代表的联系，充分发挥代表作用。通过建立健全代表联络机构、网络平台等形式密切代表同人民群众联系。完善人大工作机制，通过座谈、听证、评估、公布法律草案等扩大公民有序参与立法途径，通过询问、质询、特定问题调查、备案审查等积极回应社会关切。”
仔细剖析这段改革内容，其中含金量很高，涉及落实人大权力、提高人大会议的透明度、改善人大代表的代表性等实质性问题。如果真能兑现这些改革，人大的地位将有一个飞跃。当然，如同中国所有领域的改革一样，关键还是要看何时兑现、兑现多少。
笔者以为，如要展现改革诚意，完全可以利用2014年两会做出一些渐进式的制度创新，从而为《决定》的落实开一个好头：
1. 《政府工作报告》审议
每年的两会，《政府工作报告》的审议是耗时最多的环节。以往的审议体现主要体现为：对报告做了xx处修改。这样的过场显然难以产生真正的考核压力。
一个改善的办法是要明确告知公众，究竟进行了哪些具体的修改。这样一来，公众就可以了解代表们有哪些不满。
2. 财政预算审议
长期以来，财政民主被很多学者寄希望为改革突破口。财政民主的核心是透明、制衡。尽管财政预算需要提交人大审议，但人大代表对不透明的预算根本就无法认真审议。预算详细的披露，是审批的必要条件。但现在政府预算非常之粗。预算的科目：类、款、项、目，很多信息只披露到“款”，根本无法实行监督。
上海人大代表李迅雷曾吐槽说：“每年两会，代表所在讨论区内一般会堆砌近一米高的各政府办事机构的财政预决算报告。本人五年观察下来，几乎很少代表看（这对不起纳税人呀）。其实，真的看了，也是云里雾里：披露过粗，不细化的账目如何谈监督？”
魔鬼藏在细节之中，阳光是最好的防腐剂。只有详尽披露预算，才能堵住三公消费的黑洞，遏制腐败。
3. 收回税收立法权
上世纪80年代，由于改革开放进展比较快，修法来不及，人大就把立法权力下放给国务院。这毕竟是特殊时期的安排，如今已是非常不合时宜。我们必须认识到，有些立法的目的就是要规制政府部门的权力（例如预算法），因此不能让行政部门主导立法。在全国人大的立法权中，最为重要的当数税收立法权。
“未经纳税人同意不得征税”，这是现代民主的一项关键原则。《决定》提出，“落实税收法定原则……加快房地产税立法并适时推进改革”。全国人大应该依据这一改革内容，叫停重庆、上海的房产税试点，藉此重申人大在征税权方面的主导地位。
4. 问责政府高官
依据宪法，全国人大拥有对部长等政府高官的任免权。但除了因为犯罪被判刑的官员外，人大从未行使过罢免权。这是导致官员缺乏责任感的机制原因。眼下，食品安全、环境污染、腐败等威胁人民生命安全的问题相当突出，全国人大应顺应民众诉求，严厉问责部长，理直气壮行使宪法赋予的权力。
在这方面，越南国会的做法值得借鉴。2012年11月，越南国会通过法案，每年对选举产生或国会任命的政府高官举行信任投票，“高度信任”、“信任”和“低度信任”三个选项中，如果官员“低度信任”票数超过三分之二，或连续两年超过二分之一，国会执行不信任投票。不信任投票又分两个选项，包括“信任”与“不信任”，“不信任”票数超过二分之一的官员必须立刻下台，或由国会解职。
5. 推动会议形式创新
大代表对谁负责？从理论上讲，要对选民负责。但在现行的推选机制下，人大代表与选民根本没有“真正的”互动。解决这个脱节问题，提高会议透明度是关键。尽管现在的讨论过程有官方媒体报道，但难逃盆景之嫌。
如果能允许各类媒体自己旁听和播报人大代表讨论的过程，将带来两个方面的好处：第一，公众有机会了解代表们讨论的过程、分歧；第二，公众可以从中了解哪些代表是合格的、哪些是滥竽充数的。如此一来，会议讨论的质量将大大提高。有必要提醒一下人大代表：《宪法》第七十五条规定“全国人民代表大会代表在全国人民代表大会各种会议上的发言和表决，不受法律追究”。
6. 改善人大代表的质量
在此次两会之前，一个引人注目的事件是湖南衡阳人大贿选案：省级人大代表每张选票均价20万元，当选代表人均成本200万元。行贿当选省人大代表56人，民营企业家占逾半数。除了花钱买来的代表之外，还有两个问题长期为人诟病：一是有不少代表抱着进京旅游、与领导合影留念的心态参会。比如，广东省韶关市民营企业家朱思宜通过贿赂原广东省人大常委会联工委副主任杨成勇等人，成功当选十一届全国人大代表。他将与若干党和国家领导人的合影，放置于自己办公室中。
二是有不少代表以投赞成票为荣。“千年代表”申纪兰的话最有典型性：“……能得到养老保险金，只有社会主义国家才能做到这一点。以前我早上五点起来挑水喝，现在有了自来水。有个老人和我说：没想到家里还能有泉水出来。大家都流着眼泪感谢党。”这个连党代会和人代会都分不清楚的老人，怎么可能理解人大代表的权利和责任呢？
显然，中国必须改变人大代表的选举机制，杜绝腐败和走过场。此外，《决定》也提出，“通过建立健全代表联络机构、网络平台等形式密切代表同人民群众联系”。这是一个具有可操作性的建议，每个人大代表开通微博应该是很容易做到的事情。
十八届三中全会提出，改革要在2020年取得决定性成果。如果新一届领导能够大胆推动“两会”的制度创新，将从机制上为改革突破阻力落到实处创造可能。人大制度的创新，是《决定》的明确要求；“让人大硬起来”，也是落实宪法的关键步骤。中国重启改革，应从2014年两会开始。
本文作者刘胜军系中欧陆家嘴国际金融研究院执行副院长、著有《下一个十年》。文中所述仅代表他的个人观点。
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