邓聿文
我们所讲的民主一般是指现代民主，而不是古典民主，这是否意味着现代民主的一些基本特征和原则，如多党制、普选、分权制衡、司法独立、军队国家化要贯穿于中国整个民主化过程呢？显然不是，因为这些特征和原则只有在民主的高级阶段才具备，但也不能完全没有，完全没有就不叫民主化。
中国民主化的成色究竟有多少，采取何种形式，主要看实现的目标及所解决的问题。在现阶段或者一定时期内，政治改革或者民主化要解决的问题主要是以党代政、权力过分集中、党内民主、社会公平、公民政治参与、言论自由以及消除大面积腐败等，它们构成了中国在宪政（法治）和低度民主（可控民主）阶段政治改革的主要任务。
中国目前是有法律，无法治，有宪法，无宪政，很大程度上，法律特别是宪法只是一个摆设。在中国，有法不依、执法不严的现象广泛而长期存在。从法律效应看，国家立法机关通过的法律，比不上部门规章，部门规章又比不上政府政策，政策又比不上内部文件，内部文件又比不上领导人的批示。宪政阶段的政治改革，要解决的正是这一问题，它要真正以法律作为全社会的最高准则，并在法治的基础上行宪，使宪法在公民的政治生活中切实发挥作用，以此来约束政府权力及广泛意义上的公权力，建立一个有限政府。对此，中共十八大报告也曾指出，任何组织和个人，都不能有超越于法律和宪法之上的特权，都必须在法律和宪法之下活动。
那么，在目前情况下，如何使宪法和法律的原则在国家政治生活中得到有效落实？以下几方面的改革是必不可少的。
第一，建立违宪审查机制。至于这个违宪审查权是由一个独立的宪法法院，或者在现行法院中专门成立一个宪法法庭来行使，可视具体情况定夺，但必须有这种违宪审查机制。同时，对宪法规定的其他公民政治权利，应通过制定具体的法律，尽快落实下来。
第二，对现行法律体系进行清理。全国人大应明确规定，凡部门制定的内部规章和规则，都不具有法律效应，不可作为执法依据，尤其是当它们与上位法发生矛盾时，只能服从上位法，从而消除实际生活中广泛存在的以部门规章置换国家法律的情况。
第三，立法过程必须遵循公开透明原则，并符合一定的程序。只有具有立法权的机构按照规则制定的法律才是有效的，它包括，凡是由国家立法机构制定的法律，必须在提出立法动议时，以听证会或其他形式交由公民讨论，听取公民意见和建议，从而，解决公民的立法参与问题。
第四，加强对公权力的规范和约束。为此，需要制定以下四部法律。一是《政府组织法》，这部法律主要是用来明确政府权力边界，划清政府部门之间的权力关系，包括中央与地方，以及同级政府部门之间的权力关系，以解决政府间权责不清的问题。二是《政务公开法》。政务公开法特别要对政府重大决策程序进行规定，凡是涉及公众利益和全局性的重大决策，公众必须参与，决策不透明，腐败就难以避免。三是《社会组织法》，这部法律主要是用来规范政府和社会组织的关系，避免公权力对社会组织的随意干预。四是《反腐败法》。就中国公权力的强大和腐败的严重来说，有必要制定一部专门的反腐败法，在这部法律中，对公众期望很高的也是被各国反腐实践证明为行之有效的官员财产申报和公示制，做出明确的法律规定。四部法律在习李10年任期内，必须尽快出台。
第五，建立一个受法律约束的公共财政和预算体制。对政府权力的约束，除了限制行政权外，还必须限制政府的财权，在中国国情下，后者甚至比前者更必要和迫切。很多学者都主张限政先从限财开始，财政改革是政治改革和中国建立宪政体制的一个突破口。财政改革以建立公共财政和预算民主为目标。为此，需要在全国人大下设立一个预算委员会，或者把现在的财经委员会改造成财经和预算委员会，专门审查政府的公共财政和预算。预算委员会的组成人员应由退休的官员、法律专家和财政学者组成，并由全国人大一个副委员长兼任主任委员。
第六，司法有限独立。司法独立是分权制衡的一个主要体现。从中国目前情况看，要做到司法的完全独立不大可能，但完全可以独立于地方政府的控制。第一步，可将县市两级法院的财权和法官任命权上收至省级法院，由省级财政来保障法院的运转。同时，改革法官制度，法官终身任职，法院院长由有立法权的人大选举任命。而司法的完全独立，可以放在低度民主时期的后期。
第七，整合现行的检察、审计和监察职能，成立一个独立的检察和审计部门，对政府和其他公权力的腐败行为进行监督，行使监察权。这个机构相当于香港的廉政署，但它不隶属于政府，而作为人大的一个部门，直接向各级人大负责，其领导由人大选举任命。
第八，大力发展各类民间组织，培育公民的公共参与和自我管理能力。现代社会是一个多中心治理的社会，各类民间组织就是治理的一个中心。中国政府之所以集权，与中国只有一个治理中心，政府包揽的事务过多有关。所以，要把政府的权力进行分割，政府就必须放权，自己不该做，也做不好的事情让社会各类组织去做。民间组织发展了，也就是公民的自治能力得到了锻炼，这将为民主的发展奠定一个好的公民社会的基础。诚如新加坡学者王江雨所说，自治和民主并不必然等同，但现代自治组织内部的权力配置、议事方式和运作机制，基本上是以民主为基础的。
上述八个方面是中国在宪政阶段需要做好的一些基础工作，它最重要的目的，就是限制政府权力，同时在社会培育一种法治文化和法治精神，并使公民的自治能力得到提高。这些事情，必须在未来8-10年内也即习李当政时期做好。
（本文作者邓聿文系知名专栏作家，中国政治观察者，致力于中国的改革和转型研究。文中所述仅代表他的个人观点。）
在
《对中国政治改革的设想（一）》中，笔者设想的中国民主改革三步走是宪政（法治）、低度民主和高度民主。本文重点谈宪政（法治）阶段的政治改革。我们所讲的民主一般是指现代民主，而不是古典民主，这是否意味着现代民主的一些基本特征和原则，如多党制、普选、分权制衡、司法独立、军队国家化要贯穿于中国整个民主化过程呢？显然不是，因为这些特征和原则只有在民主的高级阶段才具备，但也不能完全没有，完全没有就不叫民主化。
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中国目前是有法律，无法治，有宪法，无宪政，很大程度上，法律特别是宪法只是一个摆设。在中国，有法不依、执法不严的现象广泛而长期存在。从法律效应看，国家立法机关通过的法律，比不上部门规章，部门规章又比不上政府政策，政策又比不上内部文件，内部文件又比不上领导人的批示。宪政阶段的政治改革，要解决的正是这一问题，它要真正以法律作为全社会的最高准则，并在法治的基础上行宪，使宪法在公民的政治生活中切实发挥作用，以此来约束政府权力及广泛意义上的公权力，建立一个有限政府。对此，中共十八大报告也曾指出，任何组织和个人，都不能有超越于法律和宪法之上的特权，都必须在法律和宪法之下活动。
那么，在目前情况下，如何使宪法和法律的原则在国家政治生活中得到有效落实？以下几方面的改革是必不可少的。
第一，建立违宪审查机制。至于这个违宪审查权是由一个独立的宪法法院，或者在现行法院中专门成立一个宪法法庭来行使，可视具体情况定夺，但必须有这种违宪审查机制。同时，对宪法规定的其他公民政治权利，应通过制定具体的法律，尽快落实下来。
第二，对现行法律体系进行清理。全国人大应明确规定，凡部门制定的内部规章和规则，都不具有法律效应，不可作为执法依据，尤其是当它们与上位法发生矛盾时，只能服从上位法，从而消除实际生活中广泛存在的以部门规章置换国家法律的情况。
第三，立法过程必须遵循公开透明原则，并符合一定的程序。只有具有立法权的机构按照规则制定的法律才是有效的，它包括，凡是由国家立法机构制定的法律，必须在提出立法动议时，以听证会或其他形式交由公民讨论，听取公民意见和建议，从而，解决公民的立法参与问题。
第四，加强对公权力的规范和约束。为此，需要制定以下四部法律。一是《政府组织法》，这部法律主要是用来明确政府权力边界，划清政府部门之间的权力关系，包括中央与地方，以及同级政府部门之间的权力关系，以解决政府间权责不清的问题。二是《政务公开法》。政务公开法特别要对政府重大决策程序进行规定，凡是涉及公众利益和全局性的重大决策，公众必须参与，决策不透明，腐败就难以避免。三是《社会组织法》，这部法律主要是用来规范政府和社会组织的关系，避免公权力对社会组织的随意干预。四是《反腐败法》。就中国公权力的强大和腐败的严重来说，有必要制定一部专门的反腐败法，在这部法律中，对公众期望很高的也是被各国反腐实践证明为行之有效的官员财产申报和公示制，做出明确的法律规定。四部法律在习李10年任期内，必须尽快出台。
第五，建立一个受法律约束的公共财政和预算体制。对政府权力的约束，除了限制行政权外，还必须限制政府的财权，在中国国情下，后者甚至比前者更必要和迫切。很多学者都主张限政先从限财开始，财政改革是政治改革和中国建立宪政体制的一个突破口。财政改革以建立公共财政和预算民主为目标。为此，需要在全国人大下设立一个预算委员会，或者把现在的财经委员会改造成财经和预算委员会，专门审查政府的公共财政和预算。预算委员会的组成人员应由退休的官员、法律专家和财政学者组成，并由全国人大一个副委员长兼任主任委员。
第六，司法有限独立。司法独立是分权制衡的一个主要体现。从中国目前情况看，要做到司法的完全独立不大可能，但完全可以独立于地方政府的控制。第一步，可将县市两级法院的财权和法官任命权上收至省级法院，由省级财政来保障法院的运转。同时，改革法官制度，法官终身任职，法院院长由有立法权的人大选举任命。而司法的完全独立，可以放在低度民主时期的后期。
第七，整合现行的检察、审计和监察职能，成立一个独立的检察和审计部门，对政府和其他公权力的腐败行为进行监督，行使监察权。这个机构相当于香港的廉政署，但它不隶属于政府，而作为人大的一个部门，直接向各级人大负责，其领导由人大选举任命。
第八，大力发展各类民间组织，培育公民的公共参与和自我管理能力。现代社会是一个多中心治理的社会，各类民间组织就是治理的一个中心。中国政府之所以集权，与中国只有一个治理中心，政府包揽的事务过多有关。所以，要把政府的权力进行分割，政府就必须放权，自己不该做，也做不好的事情让社会各类组织去做。民间组织发展了，也就是公民的自治能力得到了锻炼，这将为民主的发展奠定一个好的公民社会的基础。诚如新加坡学者王江雨所说，自治和民主并不必然等同，但现代自治组织内部的权力配置、议事方式和运作机制，基本上是以民主为基础的。
上述八个方面是中国在宪政阶段需要做好的一些基础工作，它最重要的目的，就是限制政府权力，同时在社会培育一种法治文化和法治精神，并使公民的自治能力得到提高。这些事情，必须在未来8-10年内也即习李当政时期做好。
（本文作者邓聿文系知名专栏作家，中国政治观察者，致力于中国的改革和转型研究。文中所述仅代表他的个人观点。）
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