Simon Commander / 王研
尽管发达国家人们的工作和收入受到不确定性的威胁，但并无一人预言这些国家会出现20世纪20年代末大萧条时期的那种翻天覆地的社会动荡。为什么？原因当然十分复杂，但其中最重要的区别就是，那时人们失业之后不得不依赖投亲靠友，家庭支持，或靠救济存活。现在，至少在欧洲，一套失业保险和社会资助体系已经建立并运行了60余年。
这套社保体系为失业人群提供一定收入，在最好的情况下，支持他们直到找到新的工作。即使在对这一体系持怀疑态度的人众多的美国，过去几年都多次延长了对失业人群的保险福利，奥巴马总统对医疗保险亦进行了大幅度改革。当然不论是在欧洲或北美，这种干预都不能完全止痛──包括精神的和物质的痛苦，但它们至少能防止出现绝望情绪和随之而来的政治动荡。
不久以前，像中国这样迅速发展的新兴市场的决策人士们深信，像欧洲那样实行失业保险必定会使经济瘫痪──懒惰、游手好闲的劳工注定带来财政诅咒。社会福利似乎与依赖性相等，发展中国家为避免劳工的坏习惯最好不要提供任何公共或社会保险。
时过境迁，人心思变。尽管不像发达国家那样经受了严重的危机，但中国经济也经历了相当痛苦的减速。2008年底，外需不足导致沿海地区许多出口加工区的工人失掉工作或不得不削减工作时间，几近3000万农民工失掉工作不得不回到家乡或投亲靠友。随之而来的社会政治风险和民族矛盾令各级政府警醒，意识到仅仅依赖劳工市场而无完备的失业保障是不行的。另外，现存体系过度依赖个人和家庭来提供保障，继续鼓励家庭为审慎目的过度储蓄，将延续宏观经济的不均衡，无助于结构重组。
尽管中国政府已承诺要扩大社会福利的覆盖面，但嘴上所说与实际所作并不吻合。现在只有约37% 的城镇职工拥有失业保险，而且覆盖面还在下降。已覆盖的职工一般都在较大的正规企业工作，包括国有企事业部门、三资企业或上市企业。这意味着在有一半以上人口居住的城镇中，有大量的在小微企业或非正规企业工作的从业人员没有失业保险。公共政策仍然只偏重服务劳动力中的一小部分而歧视农民工或那些在小微企业的从业者。
中国现存的这种城乡双轨制体系既不公平亦无助于效率，但为它辩护的大有人在。 他们说改革这种体系首先会造成财政难以承受的巨额负担，其次，扩大覆盖面会导致激励体制的扭曲，鼓励游手好闲。两个论点都有一定道理。有些欧洲国家基于亲身经历充分认识到，一个设计不好的体系确实会导致资源错配和懒惰的坏习惯。但是现在没有任何理由重复这些明显的错误。个别欧洲国家的债务危机并不是现代社会保险体系的必然结果，远远不是。恰恰相反，我们认为中国如果不能及时改革其现存的社保体系，必然带来经济效率的损失甚至造成社会的动荡。经济效率的损失体现在一些企业会“库存”劳工，因为它们不想使工人失业，或者，会解雇太多的工人因为解雇对雇主而言代价很低 （尽管对雇员的代价极高）。毋庸赘言， 2007-2008年以来的社会动荡已充分显示了它们的恶果。
如果已有足够理由对现行社保体制进行改革的话，该怎样设计新的体制和过渡模式呢？参考其他国家的最佳实践经验并与中国的实际相结合是关键。
不像其他新兴市场，中国在这方面具有一定优势。社会保险的原则，特别是失业保险的原则，已被普遍接受，且保险已经开始覆盖──即便是部分的，覆盖很窄的。现在中国面临的挑战是如何以一个明智而可行的方式来推广它，使之更为公平公正可持续且不会引入令人慵懒的激励。有人会说这说起来容易做起来难。当然要设计一个好的架构需要作细致的准备：包括收集并分析劳动市场的详尽可靠的数据──哪些人最容易丢掉工作？他们的年龄、性别、居民身份、居住地址？减员是经常发生吗？一般失业人员会用多久才能找到工作？
另外，要想设定一个好的激励体制，需要进行试点工作，以便决策层能够确切了解失业保险的福利水平和时间长度要如何设定才不会减少人们寻找工作的积极性。同时，体制的设计参数──失业概率、收入支持水平、寻找工作的激励──要与筹资体制统筹考虑以便保证财政的可行性，既要公平亦要防止慵懒导致赋税人和政府难以承受的财政负担。这也是为什么保险原则也就是共同摊缴原则最为关键的原因所在。
哪种失业保险制度适于中国是显而易见的，尽管其参数应基于各省市和全国的数据分析来设定。首先，最重要的是扩展覆盖面，全面覆盖正规部门的从业人员，不管雇主是民营还是国有，企业是大还是小。第二是将保险福利的设计与管理简单化。第三是保险福利的时间长度应改为 9-12 个月，而不是目前的24个月。第四，当设计失业保险融资体系时，融资的“水池”必须足够大，以确保可持续性。第五，各省的体系应尽快协调起来，至少保证从业人员的失业保险具有跨省市的可携性。
其中一个最难的挑战是如何处理大量农民工和非正规部门的从业人员。农民工，特别是建筑部门的农民工，流动性大且有很大一部分未签劳动合同因而被排斥在正规部门的社保体系之外。非正规部门的从业人员（包含未注册的商贩等）没有参保资格，部分原因是因为他们收入的性质，以及他们自身及其雇主的供款能力和意愿。但是，如果将他们排斥在外将会造成灾难性后果。针对农民工和非正规部门的新的失业保险计划，开始应以从业人员自己的供款为主，以政府的匹配性补贴为辅。一段时间以后，政府的补贴会逐步减少，由于雇主的供款意愿和能力增强，最终会完全替代政府的补贴。
像中国这样有活力的正走向现代化的国家，不可能继续维持现状。现存的失业保险体系覆盖面过窄，既不公平亦无助于效率，设计上过于依赖家庭和个人来防范就业波动的风险。发达国家的教训是设计的失败会带来极高代价，但是回避改革，回避重新设计构建一个新的社会契约则更会导致灾难。现在是行动的时候了。
（编者按：Simon Commander与王研博士分别任Altura Partner咨询公司的首席执行官和资深经济学家。Altura Partners咨询公司与新兴市场国家决策层和跨国公司合作多年，有丰富的国际发展经济政策与战略咨询经验，包括失业保险和劳动力市场机制的设计、分析及政策咨询。文中所述仅代表他们的个人观点。）
五
年以来，席卷西方发达国家的全球经济危机带来了大量的失业，人们走上街头示威游行。在美国，每12个从业人员中就有一人在找工作，而在危机中挣扎的希腊和西班牙，四分之一的人失业，许多人不得不延长工作时间以保住自己的工作位子。 尽管发达国家人们的工作和收入受到不确定性的威胁，但并无一人预言这些国家会出现20世纪20年代末大萧条时期的那种翻天覆地的社会动荡。为什么？原因当然十分复杂，但其中最重要的区别就是，那时人们失业之后不得不依赖投亲靠友，家庭支持，或靠救济存活。现在，至少在欧洲，一套失业保险和社会资助体系已经建立并运行了60余年。
这套社保体系为失业人群提供一定收入，在最好的情况下，支持他们直到找到新的工作。即使在对这一体系持怀疑态度的人众多的美国，过去几年都多次延长了对失业人群的保险福利，奥巴马总统对医疗保险亦进行了大幅度改革。当然不论是在欧洲或北美，这种干预都不能完全止痛──包括精神的和物质的痛苦，但它们至少能防止出现绝望情绪和随之而来的政治动荡。
不久以前，像中国这样迅速发展的新兴市场的决策人士们深信，像欧洲那样实行失业保险必定会使经济瘫痪──懒惰、游手好闲的劳工注定带来财政诅咒。社会福利似乎与依赖性相等，发展中国家为避免劳工的坏习惯最好不要提供任何公共或社会保险。
时过境迁，人心思变。尽管不像发达国家那样经受了严重的危机，但中国经济也经历了相当痛苦的减速。2008年底，外需不足导致沿海地区许多出口加工区的工人失掉工作或不得不削减工作时间，几近3000万农民工失掉工作不得不回到家乡或投亲靠友。随之而来的社会政治风险和民族矛盾令各级政府警醒，意识到仅仅依赖劳工市场而无完备的失业保障是不行的。另外，现存体系过度依赖个人和家庭来提供保障，继续鼓励家庭为审慎目的过度储蓄，将延续宏观经济的不均衡，无助于结构重组。
尽管中国政府已承诺要扩大社会福利的覆盖面，但嘴上所说与实际所作并不吻合。现在只有约37% 的城镇职工拥有失业保险，而且覆盖面还在下降。已覆盖的职工一般都在较大的正规企业工作，包括国有企事业部门、三资企业或上市企业。这意味着在有一半以上人口居住的城镇中，有大量的在小微企业或非正规企业工作的从业人员没有失业保险。公共政策仍然只偏重服务劳动力中的一小部分而歧视农民工或那些在小微企业的从业者。
中国现存的这种城乡双轨制体系既不公平亦无助于效率，但为它辩护的大有人在。 他们说改革这种体系首先会造成财政难以承受的巨额负担，其次，扩大覆盖面会导致激励体制的扭曲，鼓励游手好闲。两个论点都有一定道理。有些欧洲国家基于亲身经历充分认识到，一个设计不好的体系确实会导致资源错配和懒惰的坏习惯。但是现在没有任何理由重复这些明显的错误。个别欧洲国家的债务危机并不是现代社会保险体系的必然结果，远远不是。恰恰相反，我们认为中国如果不能及时改革其现存的社保体系，必然带来经济效率的损失甚至造成社会的动荡。经济效率的损失体现在一些企业会“库存”劳工，因为它们不想使工人失业，或者，会解雇太多的工人因为解雇对雇主而言代价很低 （尽管对雇员的代价极高）。毋庸赘言， 2007-2008年以来的社会动荡已充分显示了它们的恶果。
如果已有足够理由对现行社保体制进行改革的话，该怎样设计新的体制和过渡模式呢？参考其他国家的最佳实践经验并与中国的实际相结合是关键。
不像其他新兴市场，中国在这方面具有一定优势。社会保险的原则，特别是失业保险的原则，已被普遍接受，且保险已经开始覆盖──即便是部分的，覆盖很窄的。现在中国面临的挑战是如何以一个明智而可行的方式来推广它，使之更为公平公正可持续且不会引入令人慵懒的激励。有人会说这说起来容易做起来难。当然要设计一个好的架构需要作细致的准备：包括收集并分析劳动市场的详尽可靠的数据──哪些人最容易丢掉工作？他们的年龄、性别、居民身份、居住地址？减员是经常发生吗？一般失业人员会用多久才能找到工作？
另外，要想设定一个好的激励体制，需要进行试点工作，以便决策层能够确切了解失业保险的福利水平和时间长度要如何设定才不会减少人们寻找工作的积极性。同时，体制的设计参数──失业概率、收入支持水平、寻找工作的激励──要与筹资体制统筹考虑以便保证财政的可行性，既要公平亦要防止慵懒导致赋税人和政府难以承受的财政负担。这也是为什么保险原则也就是共同摊缴原则最为关键的原因所在。
哪种失业保险制度适于中国是显而易见的，尽管其参数应基于各省市和全国的数据分析来设定。首先，最重要的是扩展覆盖面，全面覆盖正规部门的从业人员，不管雇主是民营还是国有，企业是大还是小。第二是将保险福利的设计与管理简单化。第三是保险福利的时间长度应改为 9-12 个月，而不是目前的24个月。第四，当设计失业保险融资体系时，融资的“水池”必须足够大，以确保可持续性。第五，各省的体系应尽快协调起来，至少保证从业人员的失业保险具有跨省市的可携性。
其中一个最难的挑战是如何处理大量农民工和非正规部门的从业人员。农民工，特别是建筑部门的农民工，流动性大且有很大一部分未签劳动合同因而被排斥在正规部门的社保体系之外。非正规部门的从业人员（包含未注册的商贩等）没有参保资格，部分原因是因为他们收入的性质，以及他们自身及其雇主的供款能力和意愿。但是，如果将他们排斥在外将会造成灾难性后果。针对农民工和非正规部门的新的失业保险计划，开始应以从业人员自己的供款为主，以政府的匹配性补贴为辅。一段时间以后，政府的补贴会逐步减少，由于雇主的供款意愿和能力增强，最终会完全替代政府的补贴。
像中国这样有活力的正走向现代化的国家，不可能继续维持现状。现存的失业保险体系覆盖面过窄，既不公平亦无助于效率，设计上过于依赖家庭和个人来防范就业波动的风险。发达国家的教训是设计的失败会带来极高代价，但是回避改革，回避重新设计构建一个新的社会契约则更会导致灾难。现在是行动的时候了。
（编者按：Simon Commander与王研博士分别任Altura Partner咨询公司的首席执行官和资深经济学家。Altura Partners咨询公司与新兴市场国家决策层和跨国公司合作多年，有丰富的国际发展经济政策与战略咨询经验，包括失业保险和劳动力市场机制的设计、分析及政策咨询。文中所述仅代表他们的个人观点。）
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